Análisis del Amparo en Revisión 307/2016.
Por: MDH Juan Pablo Cortés Robles
Hechos
El 1 de julio de 2013, dos quejosas promovieron un amparo indirecto en contra de la construcción del Parque Temático Ecológico Laguna del Carpintero, en Tampico, Tamaulipas, contra diversas autoridades, ya que consideraban se causaba daño ambiental a un humedal costero, especialmente por la tala del mangle ahí existente.
El Juzgado Noveno de Distrito en el Estado de Tamaulipas admitió a trámite la demanda. Tras la celebración de la audiencia constitucional, se dictó sentencia el 13 de noviembre de 2014 en la que se resolvió sobreseer en el juicio, al considerar que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, ya que las promoventes no contaban con el interés legítimo necesario para combatir los actos reclamados.
Inconformes con dicha resolución, las quejosas interpusieron recurso de revisión, el cual fue conocido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, después de ejercer su facultad de atracción.
Breve marco normativo del derecho ambiental
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Constitución) reconoce el derecho al medio ambiente sano en el artículo 4°.
La Primera Sala consideró que el derecho humano al medio ambiente sano posee una doble dimensión: una objetiva o ecologista, que protege al medio ambiente como un bien jurídico en sí mismo; y, una subjetiva o antropocéntrica, en la cual la protección a un medio ambiente sano constituye una garantía para la realización y vigencia de los demás derechos reconocidos en favor de la persona. Por lo que la vulneración a cualquiera de estas dos dimensiones constituye una violación al derecho a un medio ambiente sano.[1],[2]
Por otra parte, se estableció que el derecho a un medio ambiente sano posee una dimensión individual, pues su vulneración puede tener afectaciones directas e indirectas sobre las personas en conexidad con otros derechos; y, una dimensión colectiva, al constituirse como un interés universal que se debe a generaciones presentes y futuras. Asimismo, se consideró que el reconocimiento de la naturaleza colectiva y difusa del derecho al medio ambiente sano no debe conducir al debilitamiento de su efectividad y vigencia, y mucho menos a la ineficacia de las garantías que se prevean para su protección; por el contrario, conocer y entender esta especial naturaleza debe constituir el medio que permita su tutela efectiva a través de un replanteamiento de la forma de entender y aplicar estas garantías.[3],[4]
Principios rectores del derecho ambiental
Al momento de administrar justicia, las autoridades judiciales federales en materia de amparo, conforme a la resolución que se analiza, deberán tener en cuenta, entre otros, los siguientes principios rectores del derecho ambiental[5]:
· Principio de precaución. El artículo 15 de la Convención de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo define este principio en los términos siguientes: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es importante señalar que el principio de precaución es diferente al de prevención, pues éste último se fundamenta en el conocimiento sobre que determinada situación es riesgosa para el medio ambiente, mientras que el de precaución opera ante la incertidumbre sobre dicho aspecto.
· Principio in dubio pro natura. Vinculado con el principio anterior, establece que, ante la duda sobre la certeza o exactitud científica de los riesgos ambientales, se debe resolver a favor de la naturaleza. Es decir, si en un proceso existe una colisión entre el medio ambiente y otros intereses, y los daños o los riesgos no pueden establecerse claramente por falta de información, deberán tomarse todas las medidas necesarias a favor del medio ambiente.
· Principio de Participación Ciudadana. El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), en el artículo 8.3.c establece que, para garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, los Estados parte contarán con una legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente.
· Principio de no regresión. Establece la limitación a los agentes estatales de no disminuir el nivel de protección ambiental, salvo que esté absoluta y debidamente justificado.
Servicios Ambientales
La Primera Sala consideró que para analizar correctamente un asunto en el que se vea involucrado el derecho a un medio ambiente sano se debe conocer el concepto de servicios ambientales[6],[7],ya que estos definen los beneficios que otorga la naturaleza al ser humano.
Un ecosistema entendido como un sistema de elementos vivos y no vivos que conforman una unidad funcional brinda al ser humano diversos tipos de beneficios, sea porque le provee de bienes y condiciones necesarias para el desarrollo de su vida, o bien, porque impiden eventos que la ponen en riesgo o disminuyen su calidad. Estos beneficios son los servicios ambientales y pueden estar limitados a un área local, regional, nacional o internacional.
Es importante señalar que los servicios ambientales se definen y miden a través de pruebas científicas y técnicas que no son exactas ni inequívocas, por lo que la exigencia de evidencia de este tipo sobre la alteración de un servicio ambiental constituye una medida de desprotección del medio ambiente, por lo que su análisis debe hacerse conforme a los principios de precaución e indubio pro natura.
Interés legítimo en materia ambiental
La Constitución Federal[8] y la Ley de Amparo[9], contemplan la posibilidad de que una persona que cuente con un interés legítimo pueda acudir al juicio de amparo indirecto.
La Primera Sala[10] consideró que se debía encontrar una solución a la tensión existente entre la protección efectiva del derecho a un medio ambiente sano y el desbordamiento de los sistemas judiciales ante la posibilidad de que cualquier persona, independientemente del interés que posea, pudiere reclamar dicha afectación.
Por ello, estableció[11],[12] que quien alega un interés legítimo en materia ambiental se encuentra en una situación jurídica identificable, surgida de una relación específica con el objeto de protección que invoca, ya sea de carácter particular o derivado de una regulación sectorial o grupal que le permite hacer valer una afectación a su esfera jurídica, precisamente a partir de la expresión de un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad.
El interés legítimo para promover un amparo en materia ambiental, depende de la especial situación que guarda una persona o comunidad con el ecosistema que se estima vulnerado, particularmente con sus servicios ambientales; por lo que la privación o afectación es éstos es lo que califica la especial posición del accionante para acudir al juicio de amparo a reclamar su protección, en tanto que le permite formular un agravio diferenciado frente al resto de las personas que pueden sentirse afectadas por el daño al medio ambiente, además de que su protección se traduce en la obtención de un beneficio específico: el restablecimiento de dichos servicios ambientales en su favor.[13]
Dicha Sala estimó que la relación que guarda el sujeto frente al servicio ambiental afectado brinda el equilibrio a los dos extremos en tensión: por un lado, la tutela efectiva del derecho humano a un medio ambiente sano; y, por el otro, el correcto funcionamiento del sistema judicial.
Por ello, resolvió que para determinar si se actualiza el interés legítimo en materia ambiental, el juzgador sólo deberá determinar si quien alega ser titular del derecho ambiental se beneficia o aprovecha de los servicios ambientales que presta el ecosistema que alega vulnerado.[14]
Aunado a ello, tomando en consideración el principio de participación ciudadana, el Estado tiene la obligación de fomentar la participación del ciudadano en la defensa del medio ambiente. En consecuencia, los juzgadores tienen la obligación de hacer una interpretación amplia en relación con la legitimación activa en el juicio de amparo en materia ambiental.[15],[16]
Entorno adyacente y área de influencia
La Primera Sala estimó que derivado de la dificultad que representa el establecer quiénes son beneficiarios de los servicios ambientales de un ecosistema, se adopta como uno de los criterios para identificar la relación entre la persona y los servicios ambientales el concepto de entorno adyacente.
Estimó[17] que son beneficiarios ambientales aquellos que habitan o utilizan el entorno adyacente o las áreas de influencia de un ecosistema. Las áreas de influencia son las zonas o espacios geográficos en los que impactan los servicios ambientales que prestan los ecosistemas y que benefician a los seres humanos y al medio ambiente en sí mismo.
Se estableció que una persona que utiliza o habita el área de influencia o entorno adyacente de un ecosistema es beneficiario de sus servicios ambientales y, por tanto, tiene legitimación para la promoción del juicio de amparo para su defensa.
Se precisó que el concepto de entorno adyacente no está limitado a un criterio de vecindad inmediata; y, que la definición del área de influencia de cada ecosistema es un problema que se deberá resolver caso por caso.
En conclusión, se consideró que se actualiza el interés legítimo en un juicio de amparo en materia ambiental, cuando se acredita que existe un vínculo entre quien alega ser titular del derecho ambiental y los servicios ambientales que presta el ecosistema probablemente vulnerado; vínculo que puede demostrarse (como uno de los criterios, mas no el único) cuando el promovente acredita habitar o utilizar el entrono adyacente del ecosistema, entendido como su área de influencia a partir de los servicios ambientales que presta. Para la acreditación de este interés en materia ambiental no es necesario la acreditación del daño medio ambiental, conforme al principio de precaución[18].
Metodología aplicada para determinar el interés legítimo en el caso concreto
La Primera Sala elaboró un método para determinar si en el caso sometido a su consideración, ambas quejosas contaban con el interés legítimo para la promoción del juicio de derechos fundamentales. Dicha sala consideró necesario contestar las siguientes preguntas:
(i) ¿Hay humedal con plantas de mangle en el Parque Temático Ecológico de la Laguna del Carpintero?
La Primera Sala determinó que en el caso existían elementos probatorios suficientes que acreditaban que el área en la que se desarrollaba el proyecto era una zona de humedales que se conectaba con el Río Pánuco y con el mar; con distintos tipos de mangle tales como el rojo (Rhizopora [sic] mangle), negro (Avicennia Germians) y blanco (Laguncularia Racemosa), sujetas, en aquel momento[19], a protección de conformidad con la NOM-059-SEMARNAT-2010[20] .
Lo anterior, se consideró, que estaba acreditado con los peritajes ofrecidos por la parte actora y el perito oficial, así como diversas documentales expedidas por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), entre otras autoridades.
(ii) ¿Qué servicios ambientales presta ese ecosistema de humedales?
Se consideró, de conformidad con el peritaje oficial, el ofertado por la parte quejosa, lo estipulado por la NOM-022-SEMARNAT-2003 y la Secretaría de la Convención de Ramsar,[21] que ese humedal proveía los siguientes servicios ambientales:
· Captación, infiltración y provisión de agua de calidad y en cantidad suficiente.
· Mitigación de los efectos del cambio climático mediante la captura y almacenamiento de dióxido de carbono y estabilidad climática.
· Retención y formación de suelo.
· Sistema natural de control de inundaciones y barrera contra huracanes e intrusión salina, control de erosión y protección de costas.
· Conservación de la biodiversidad, mantenimiento de germoplasma.
· Conservación de ciclos biológicos.
· Suministro de áreas de refugio y zonas de crianza para una gran diversidad de especies.
· Valor derivado de su belleza y significado cultural.
· Beneficios económicos como abastecimiento de agua, pesca, agricultura, recursos madereros y de construcción, recursos energéticos, transporte, recreación y turismo.
(iii) ¿Cuál es el área de influencia de ese ecosistema?
Se concluyó que si bien tenía diversas áreas de influencia (servicios ambientales con influencia local[22], regional[23] y global[24]), ya que los beneficios de cualquier ecosistema impactan a la humanidad en general, se debía aliviar la tensión existente entre la protección efectiva del derecho a un medio ambiente sano y el desbordamiento del sistema judicial, ya que el interés legítimo en materia ambiental no puede equipararse al interés general de toda la sociedad, sino que se debe advertir una situación jurídica identificable que permita al promovente hacer valer una afectación a su esfera jurídica a partir de la expresión de un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad.
La Primera Sala estimó que, en el caso concreto, el ecosistema sujeto a estudio tenía un área de influencia regional que incluía, como mínimo, a todos los habitantes de la ciudad de Tampico, Tamaulipas, pues el humedal de la Laguna del Carpintero les prestaba diversos servicios ambientales que los beneficiaba directamente. Por ello, cualquier habitante de dicha ciudad se ubicaba en esa especial situación necesaria para poseer el interés legítimo en materia ambiental.
(iv) ¿Las quejosas habitaban o utilizaban el área de influencia del ecosistema en cuestión?
La Primera Sala consideró que una de las quejosas acreditó habitar en la ciudad de Tampico, Tamaulipas, ya que exhibió su credencial de elector con domicilio en dicha localidad, por lo que contaba con el interés legítimo necesario para la promoción del juicio de derechos fundamentales.
Sin embargo, la diversa quejosa no acreditó su calidad de habitante de Tampico, Tamaulipas, ni tampoco fue posible concluir que utilizara la zona del ecosistema de la Laguna del Carpintero, por lo que no demostró su especial posición frente a los servicios ambientales de ésta.
La Primera Sala fue enfática en reiterar que “habitar” o “utilizar” el entorno adyacente de un ecosistema no es la única manera de tener por demostrado el vínculo entre la parte quejosa y los servicios ambientales, sin embargo, la segunda de las quejosas no demostró de forma alguna ser beneficiaria de los servicios que prestaba la Laguna del Carpintero.
Metodología genérica para la determinación del interés legítimo en materia ambiental
De la ratio decidendi del Amparo en Revisión que se reseña, se estima, que se obtiene la siguiente fórmula genérica que puede ser utilizada por las autoridades judiciales de amparo para determinar la existencia del interés legítimo en casos en los que se vea involucrado el derecho a un medio ambiente sano:
(i) Determinar si en el área del acto reclamado existe un ecosistema en el que se desarrolle la especie afectada;
(ii) De ser así, determinar cuáles son los servicios ambientales que dicho ecosistema presta;
(iii) Una vez determinados los servicios ambientales, identificar el área de influencia; y
(iv) Finalmente, revisar si la parte quejosa habita o utiliza dicha área de influencia.
Si bien estos pasos no fueron recopilados en una tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, es una herramienta sencilla para los juzgadores, tendente a la clarificación del interés legítimo en los casos en que se vea involucrado el derecho a un medio ambiente sano.
La Primera Sala en este precedente puso sobre la mesa la necesidad de que las autoridades judiciales de amparo transformen la visión tradicional que se ha tenido respecto al interés necesario para la promoción del juicio de amparo en materia ambiental. Especialmente, se requiere que los operadores jurídicos establezcan en sus resoluciones visiones amplias para la legitimación activa en materia de la defensa del medio ambiente y llegar a resolver el fondo de estos asuntos, como lo mandata el artículo cuarto constitucional.
[1] Tesis 1a. CCLXXXVIII/2018 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. I, diciembre de 2018, p. 308. [2] Amparo en Revisión 307/2016 de la Primera Sala (en adelante Amparo en Revisión 307/2016), p. 43. [3] Ibidem, p. 44. [4] Tesis 1a. CCXCII/2018 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. I, diciembre de 2018, p. 308. [5] V. Amparo en Revisión 307/2016, p. 48-59. [6] Ibidem, p. 59-64. [7] Tesis 1a. CCXCV/2018 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. I, diciembre de 2018, p. 307. Derecho Humano a un medio ambiente sano. Análisis de los servicios ambientales. [8] V. Artículo 107, fracción I de la Constitución Federal. [9] V. Artículo 5°, fracción I de la Ley de Amparo. [10] V. Amparo en Revisión 307/2016, p. 73-74. [11] Ibidem, p. 74-76. [12] Tesis 1a. CCXCI/2018 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. I, diciembre de 2018, p. 335. Interés legítimo para promover un juicio de amparo en materia ambiental. [13] Ídem. [14] Ídem. [15] Tesis 1a. CCXC/2018 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, t. I, diciembre de 2018, p. 335. Interés legítimo para promover un juicio de amparo en materia ambiental. Obligación de los jugadores en su análisis. [16] Amparo en Revisión 307/2016, p. 79-80. [17] Ibidem, p. 77-79. [18] Ibidem, p. 79. [19] Aún se encuentran catalogadas como especies amenazadas (Aquellas cuyas áreas de distribución o tamaño de sus poblaciones en el Territorio Nacional han disminuido drásticamente poniendo en riesgo su viabilidad biológica en todo su hábitat natural, debido a factores tales como la destrucción o modificación drástica del hábitat, aprovechamiento no sustentable, enfermedades o depredación, entre otros) en la actualización realizada al Anexo III de la NOM-059-SEMARNAT-2010 de 14 de noviembre de 2019. [20] La NOM-059-SEMARNAT-2010 tiene por objeto identificar las especies o poblaciones de flora y fauna silvestres en riesgo en la República Mexicana, mediante la integración de listas y el establecimiento de criterios de inclusión, exclusión o cambio de categoría de riesgo para las especies o poblaciones, mediante un método de evaluación de riesgo de extinción y es de observancia obligatoria para todo el Territorio Nacional, para las personas físicas o morales que promuevan la inclusión, exclusión o cambio de las especies o poblaciones silvestres en alguna de las categorías de riesgo siguientes: probablemente extinta en el medio silvestre, en peligro de extinción, amenazadas o sujetas a protección especial. [21] Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. [22] Control de inundaciones, barrera contra huracanes y retención y formación de suelo. [23] Captación, infiltración y provisión de agua y protección de costas. [24] Mitigación de los efectos del cambio climático y protección a la biodiversidad.
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